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寧波市社會養老服務業發展路徑思考

文章來源:寧波市民政局 發布日期:2015-12-07 15:44:58
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摘要:隨著人口老齡化的加劇,養老服務多元化需求不斷增加,社會養老服務業發展面臨著諸多挑戰,探索社會養老服務業發展新路子,有效地更好地滿足老年人日益增長的多元化養老服務需求成為各級政府面臨的一個重要課題。本課題立足寧波市的老年人口現狀與趨勢,總結分析社會養老服務業發展情況和存在的問題,并對其發展路徑進行了思考,提出了有針對性意見建議。

關鍵詞:人口老齡化 養老服務業 發展 路徑

人口老齡化是一個世界性發展趨勢,寧波市是進入人口老齡化較早,且老齡化程度較高、速度較快的地區,2013年已進入中度老齡化社會,老年人口已占戶籍總人口的20.5%, 2014年老齡系數提高了1個百分點,達到21.5%。面對日益嚴峻的人口老齡化挑戰,如何加快發展養老服務業凸顯更加緊迫和重要。本課題立足寧波市的老年人口現狀與趨勢,總結分析社會養老服務業發展情況和存在的問題,以問題為導向,從不同的視覺,多維度的思考社會養老服務業發展路徑,提出了有針對性意見建議。

一、寧波市人口老齡化現狀與趨勢

截至2014年底,全市60周歲及以上戶籍老年人口125.5萬,占戶籍總人口的21.5%,人口老齡化高出全國6個百分點,高出全省2.1個百分點,老齡化程度也遠遠超過國際標準(注:國際社會公認的老齡化標準,通常是將60歲以上人口占總人口比例10%,或65歲以上人口占總人口比例7%作為進入老齡化社會)。寧波市老齡化形勢嚴峻,具有以下四個特點:

(一)老年人口保持快速增長態勢。2014老年人口較上年增加6.8萬,增幅5.7%,是總人口增幅的9.3倍。據預測,全市60歲及以上戶籍老年人口,2020年將突破160萬、占總人口的1/4,2025年將突破200萬、占總人口的1/3。

(二)高齡化、空巢化趨勢明顯。全市80周歲及以上高齡老人有2萬人,占老年人總數的15.3%,年增長率連續三年超過5%。而且純老家庭老年人45.3萬人,占老年人總數的36%。

(三)農村老年人口龐大。農村老年人口84.5萬,占老年人口總數的67.3%,相當于城鎮老年人口數的2倍。

(四)老年人口區域分布存在差異性。從人口數量看,慈溪市、余姚市、鄞州區老年人較多,分別達到23.6萬、19.4萬、16.5萬人;江北區、鎮海區、江東區較少,分別為5.4萬、5.5萬、5.5萬人。從老年人口系數看,鎮海區、余姚市、海曙區人口老齡化程度較高,分別達到23.7%、23.2%、22.8%。寧??h老年人口系數最小,為17.8%,是縣(市、區)中唯一低于20%的。

二、寧波市社會養老服務業發展現狀及存在的困難和問題

(一)發展現狀。

面對人口老齡化、高齡化以及空巢化的嚴峻形勢,寧波市按照省委、省政府提出的“加快發展養老服務業”的總體要求,把發展養老服務業作為惠民利民的重要民生工程,堅持以需求為導向,注重政策引領,創新服務機制,積極構建具有寧波特色的養老服務業發展模式,取得了明顯成效。

一是加強政策創制和規劃引領。近年來,寧波市先后出臺了一系列推進養老服務業發展的政策文件,加大對養老服務業的引導、扶持力度,著力擴大養老服務社會參與。2012年以來先后出臺了《關于深化完善社會養老服務體系建設的意見》(甬政發〔2012〕85號)、《寧波市養老服務設施布局專項規劃(2012-2020)》、《關于進一步鼓勵民間資本投資養老服務業的實施意見》(甬政發〔2014〕68號)等政策文件,從用地政策、財政扶持、金融保障、醫養融合等方面,鼓勵民間資本投資養老服務業,并配套出臺了政策性綜合保險、糾紛預防和處置、養老機構收費、醫保定點管理等8項具體政策。規劃明確提出了到2020年形成90%的老年人實行社會化居家養老,5%的老年人實行社區購買服務幫扶養老,5%的老年人實行機構照護養老的格局,為科學推進養老服務設施建設,提供了有力的規劃支撐。

二是引導社會力量積極參與。通過政府推動、政策驅動、投資帶動,廣泛吸引民間資本進入養老服務領域。鄞州區博美服飾、北京樂成、新京、上海日月星、香港華星等先后在我市投資建設養老機構,呈現出多種模式并存、多方力量共同興辦、多個檔次共同發展的可喜局面。目前,全市共有民辦養老機構100家,養老床位16706張,占總床位的40%。通過建立民辦公助、公建民營、政府購買居家養老服務等機制,鼓勵社會力量舉辦或運營養老服務設施,吸納了大批養老、家政服務領域的組織或企業參與。如海曙區星光敬老協會、鄞州區嘉和愛照護服務中心、北京慈愛嘉養老服務有限公司、杭州三替服務集團等。目前,全市有8個縣(市)區建立了政府購買居家養老服務制度,

三是加強設施建設和規范管理。近年來不斷加大政策扶持和財政投入,一批重大養老服務機構建設項目相繼立項、開工或完工,有效緩解了城區養老床位供需矛盾。2014年,市、縣(市)區兩級財政共投入7.92億元,市級福彩公益金近幾年共投入2.72億元,用于支持發展養老服務業,推進養老服務機構設施建設。截至2014年底,全市有養老機構239家、床位41996張,平均每百名老人擁有床位約3.4張。全市共有各級各類居家養老服務中心(站)2122個,其中,城鎮居家養老服務中心(站)441個、農村居家養老服務中心(站)1681個,分別占到城市社區、行政村總數的76%和66%,服務覆蓋約60萬老年人。城鄉社區居家養老服務照料中心覆蓋率分別達81%、60.3%。同時,先后制定出臺了《寧波市地方標準——居家養老服務機構等級規范》、《養老機構服務規范》和《養老機構等級劃分規劃》等標準,推進了養老服務機構規范化管理。

四是創新人才培養和激勵機制。依托寧波衛生職業技術學院成立了“寧波老年照護與管理學院”,以中短期培訓為基礎,逐步拓展全日制高等職業教育。先后培育了寧波衛生職業技術學院養老護理職業鑒定中心、寧波市職業技能培訓中心、寧波嘉和養老護理培訓學校等3個養老護理員培訓基地,制定出臺了養老護理人員免費培訓政策,加大養老護理員培訓力度。同時建立了養老服務與管理類專業畢業生到養老機構入職獎補制度,把3類14個專業納入獎補范圍,建立養老護理員特殊崗位津貼制度,按初級、中級、高級、技師不同等級,分別每月給予100元、150元、200元和250元津貼,加大激勵力度。

(二)存在的困難和問題

寧波市養老服務業雖然取得了較好的成績,但是其起步較晚,基礎較差,仍面臨這諸多困難和問題。

一是養老服務供給和需求尚未有效對接。1.養老床位結構性矛盾比較突出。盡管2014年底我市每百名老人擁有機構養老床位數達到了3.4張,高于全省和全國平均水平,但仍存在著區域之間、城鄉之間發展不平衡,鄞州區、象山、鎮海等地養老床位供給相對充足(鄞州每百名老人擁有床位數達到5.5張),海曙區、江東區、江北區、慈溪市等地養老服務供給不足(每百名老人擁有床位數不到2張)。同時,護理型養老床位供給不足,目前我市護理型養老床位只有17901張,占床位總數的42.6%,而我市僅失能老人就有近9萬余人,迫切需要專業的護理型養老,但是大部分養老機構因風險大、缺乏專業的護理人員等原因不愿意接收失能特別是失智老人。2.養老服務設施利用效率不高。機構養老床位特別是鄉鎮敬老院的床位利用率不高,寧海、慈溪等部分縣市區養老機構入住率不到60%。居家養老服務目前重點保障的是高齡、空巢、獨居和生活困難老年人的基本養老服務,老年人實際收益面還不夠廣。

二是養老服務體系供給結構尚不夠優化。1.居家養老的基礎地位沒有充分發揮。居家養老服務設施配置仍然不足,不少社區特別是老小區還沒有配建居家養老服務設施;服務內容比較單一,專業化水平也不高,還不能很好的滿足老年人多樣化、多層次的養老服務需求。2.社區養老服務概念和功能相對弱化。從養老服務體系結構看,其包括居家、社區和機構養老服務三大體系,但在實際工作中均較多強調居家和機構養老,忽視了社區養老。社區養老主要是指在社區內由政府扶持、社會參與、市場運作,為老年人提供生活照料、醫療護理、心理慰藉、文化娛樂等服務。社區養老服務包括為居家老年人和住養在養老機構的老年人提供養老服務,重點是強調社區平臺的作用。3.居家、社區、機構養老融合發展還不夠。大部分地區沒有完全厘清居家、社區、機構養老三者之間的關系,也沒有深入思考研究三者之間融合發展問題,三者存在著各自為政的傾向,居家、社區、機構養老融合發展還處于初步探索階段。

三是養老與醫療融合發展不夠。人老了,渴望的不僅是溫暖如家的生活照料,更需要專業的醫療護理。去年,我省出臺了養老與醫療融合發展政策,我市在《關于進一步鼓勵民間資本投資養老服務業的實施意見》中也明確了養老機構內設醫療機構納入醫保定點單位等醫養融合發展的政策,并且確定了5家醫養融合發展試點單位。但是,目前我市醫養融合發展政策還沒有很好地落地,很多養老機構內設醫療機構因規模少、專業技術人才缺乏等不能納入醫保定點單位。鄞州區49家養老機構內設醫療機構僅有3家為醫保定點單位,缺乏醫療支持是絕大多數養老機構存在的“硬傷”。而且大部分還存在醫保報銷額度和次數不夠,報銷的藥品品種不夠齊全等問題。

四是養老服務硬件與軟件建設沒有同步提高。因我市養老服務業發展起步較晚,近年來比較注重養老服務基礎設施建設,規范管理和服務水平方面沒有得到相應的提高。1.養老服務管理水平亟待規范。從養老服務機構自身看,管理和服務人員專業化水平較低,且不少單位內部管理制度不健全,消防安全和風險管理存在隱患。從政府管理層面看,還存在服務標準不全、行業規范缺失、管理手段傳統等問題,影響了養老服務的規范化、標準化和服務水平的提升。2.養老服務從業人員缺口大。由于福利待遇與勞動付出不相稱,社會地位不高,導致工作隊伍不穩定、專業化水平較低,絕大部分人員沒有經過系統的專業培訓,只有少數是護理專業畢業。目前,全市養老機構中,每位從業人員要服務10多名老年人,按照國際通用標準1:4配置,我市養老服務從業人員缺口較大。

五是社會力量參與養老服務業發展還不夠。養老服務業投入大、收益低、投資回收期長。近幾年我市各級政府雖然出臺了不少鼓勵扶持政策,努力降低養老服務業民間資本投資門檻、優化投資環境,但由于土地供應、抵押融資、出資人權益等方面仍存在不少制約,影響了投資者的積極性,民間資本進入養老服務領域的步伐緩慢。目前,我市民辦養老機構有100家、養老床位16706張,占總床位的40%,按照省政府的目標要求,還有很大的距離,民間資本的積極性有待激發。同時,政府向社會購買養老服務機制有待健全,如海曙區政府購買居家養老服務的承接主體為81890求助服務中心加盟企業和區敬老協會,承接主體和服務內容均較為單一,也導致了政府向購買居家養老服務的質量與數量停滯不前。

三、寧波市社會養老服務業發展路徑的思考

加快發展養老服務業是應對人口老齡化的緊迫任務,是發展現代服務業、保障和改善民生的重要舉措,也是在經濟新常態下推動經濟轉型升級、擴大內需、拉動消費、構筑經濟發展新的增長點的重要組成部分。我們應充分認識發展養老服務業的重要意義,站著整個經濟社會發展的高度,堅持以問題為導向,以最大程度滿足老年人的養老服務需求為最終目的,從不同的視覺,多維度的思考社會養老服務業發展路徑。

(一)從養老服務供給的主體看,以厘清政府、社會、市場三者之間的關心為重點,形成政府、社會、市場相結合的養老服務供給體系。

一是堅持政府主導職責。推進包括養老在內的各項社會福利事業的發展,是各級政府應盡的職責。養老服務業的整體規劃、制度安排、財政投入等,都需要政府發揮主導作用。但是政府主導并不是大包大攬,而是通過政策引導、加強監督等有形的手主導整個養老服務業發展。政府應進一步完善頂層設計,制定完善養老服務業的規劃布局,打通與其他相關行業壁壘,制定完善可操作性的配套措施,統籌協調推進區域之間、城鄉之間養老服務業發展。在社會養老服務中,政府對城鎮三無和農村五保對象負有托底保障職責,對于政府保障對象,政府要按照適度普惠的原則,逐步擴大和提高。政府公辦的養老機構服務對象主要是比較困難的老年群體,包括經濟困難和生活自理困難的老年人。當然,除這兩類對象外,對低收入以及中低收入的失能、失智、高齡、空巢、獨居、重殘老人,也應積極創造條件提供基本養老服務。

二是發揮社會主體作用。面對日益嚴峻的人口老齡化形勢,政府不可能把整個老年人群體的養老服務問題都包攬下來,而是要通過社會力量來解決,鼓勵社會力量參與養老服務業發展。關鍵是通過改革創新,激發社會力量參與養老服務業的熱情,使社會力量成為參與發展養老服務業的主體。下一步,我們應建立健全民辦公助、公建民營、政府購買養老服務等機制,進一步鼓勵社會力量舉辦或運營養老服務設施,加快形成養老服務專業社會組織,為社會各類老年人提供多樣化服務,提升養老服務水平。

三是強化市場機制配置資源的決定性作用。目前,我市參與養老服務業的社會力量不夠,份額少,品牌連鎖經營企業少,而未來進入老年期的新一代老年群體保障水平較高,經濟實力也較強,消費觀念較新,服務和保健的需求較高,這也給養老服務業的發展帶來巨大的市場潛力。我們應加大扶持引導力度,積極培育養老服務產業集群,鼓勵發展養老服務中小企業,扶持發展養老服務管理龍頭企業和知名品牌,發揮市場機制配置養老服務資源的決定性作用,推動養老服務與醫療、家政、保險、教育、健身、旅游等相關領域互動發展,促進養老服務領域的信息咨詢、商貿流通、電子商務、物流配送等上下游產業集聚化發展,不斷老年服務產業的發展。

(二)從養老服務供給的結構看,以需求為導向,優化居家、社區和機構養老服務供給結構。

一是重點發展居家養老服務。家庭養老是我國的優良傳統。家庭養老最具有親情和溫暖,適合老年人享受天倫之樂。據統計,中國的低齡老人、健康老人占全國老人人口總數的75%,適合成本低的居家養老。據調查顯示,約有9成老人愿意選擇在自己家庭中養老。目前,歐美等發達國家接受居家養老服務的老年人比例在80%左右。居家養老模式是將居家和社會化服務有機結合起來,優先發展居家養老服務關鍵是把與之配套的社會化服務盡快發展起來。我們應將優先發展居家養老服務納入到當地經濟社會發展整體規劃,強化居家養老服務設施建設,建立健全家庭養老支持政策,激勵引導社會力量為居家老年人提供多樣化的服務,在滿足老年人尤其是高齡和半失能老年人的物質需求的基礎上,更多的為老年人提供高質量的精神慰藉、文化娛樂等高層次的服務,不斷鞏固居家養老服務的基礎地位。

二是做強社區養老服務平臺。社區養老服務既是居家養老服務的輔助平臺,也是機構養老的專業服務在社區里的延伸,他們之間是互為補充,相互支撐的關系。社區養老服務作為一項公共服務事業,毋庸置疑責任的主任是政府。英國是社區建設的發源地,英國的社區養老在財政上完全是以政府為主,很多服務都是由政府資助。我們應落實政府的主體責任,通過發揮政策和資金的撬動作用,統籌社區資源,發展社區自治組織,動員依靠社會力量來具體直接地參與到社區養老服務的各個環節。所以,社會化養老只能是養老方式的社會化,而不是責任的社會化。社區養老服務重點人群應為輕度、中度失能老人,社區日間照料、短期托養等機構為其提供專業化的生活照料、醫療護理、精神慰藉、緊急救援等服務。對于低齡、健康的普通老年人群體,應繼續完善現有的社區老年活動中心(室)以滿足其文化娛樂等需求。發展社區養老服務應向社會開放,引入市場機制活力,以多元供給滿足社區老年人的多元化需求。

三是發揮機構養老支撐作用。老年人在機構養老能得到專業化的護理服務,卻容易造成老人情感的缺失,而且成本較高,老人不到萬不得已不會去機構養老,所以養老機構應重點為失能、半失能老人提供專業化的養老服務。目前,西方發達國家有5%—15%的老年人采用機構養老。目前,我市擁有養老機構床位41996張,每百名老年人擁有床位數只有3.4張,而我市失能、半失能老人就有近9萬人。養老機構建設不管與發達國家相比,還是與市場需求相比,仍能需要進一步加強,而不能因為優先發展居家養老和社區養老而削弱機構養老,而且是重點要發展護理型養老機構。針對目前機構養老投資市場盈利模式認識的誤區,導致不同程度地出現了跟風投資、圈地建房的現象,政府主導作用應進一步強化,應通過建設規劃、政策引導和激勵政策等方式,為市場營造一個良好的宏觀環境,讓社會力量規范有序地參與到養老機構建設和運營管理中來,并加強養老機構的管理和風險防控,使養老機構的支撐作用充分發揮出來。

(三)從養老服務供給的內容來看,以醫養融合發展為重點,滿足老年人多樣化養老服務需求。

養老服務包括為老年人提供生活照料、醫療護理、心理慰藉、文化娛樂等服務。老年人因生理機能的不斷弱化等不僅需要基本生活照料,更需要專業的醫療護理、心理慰藉等服務。在今年全國兩會上,政協委員對醫養結合提出了諸多建議,大多數委員認為我國養老最大的難點不是養,而是醫。與生活照料、文化娛樂服務等內容相比,目前我市大多數養老機構醫療護理能力比較薄弱,而老年人對醫療服務的需求更加迫切。促進醫養融合發展必將成為養老服務發展的重點。去年7月,市政府出臺了《關于進一步鼓勵民間資本投資養老服務業的實施意見》(甬政發〔2014〕68號),專章明確了促進醫養融合發展政策。今年年初推進醫養融合試點。下一步,我們應根據省里的醫養融合政策和尚清廳長關于發展養老和醫療相融合的健康養老要求,加強調研分析,注重試點經驗的總結,制定出臺我市操作性強的醫養融合相關配套政策,包括支建立對口支援、綠色通道和雙向轉診聯動機制,鼓勵養老機構內設醫療服務機構,健全醫療保險機制,探索建立長期醫療護理保險制度,創新醫療和養老服務人才流動機制等操作性政策,真正使醫養融合發展政策落地,最大程度地滿足老年人的醫療服務需求。

(四)從養老服務供給的質量來看,以軟件建設為重點,全面提升養老服務綜合水平。

硬件建設是基礎,軟件建設是關鍵。因我市養老服務業發展起步較晚,近幾年,我市大力加強養老服務基礎設施建設,硬件建設取得了較好的成效,為提升養老服務水平奠定了堅實的基礎。相對來說,加強規范管理服務,加強養老服務隊伍建設、注重服務水平的提升等軟件建設相對薄弱。養老服務業發展必須從粗放式發展向內涵式、集約式發展轉變,下一步,應著力完善養老服務機構管理制度,以貫徹落實民政部《養老機構設立許可辦法》和《養老機構管理辦法》為契機,加強養老機構消防安全管理,推進養老機構設立許可。以養老服務機構等級評定為抓手,推進養老服務機構規范化管理。以推進養老服務機構政策性綜合保險為切入點,加強養老服務機構風險管理,減輕養老機構運營風險。以推進“智慧養老”建設為平臺,研發養老服務信息化管理系統,提升養老服務信息化水平。應著力加強養老服務人才隊伍建設,辦好寧波老年照護與管理學院,支持大中專院校開設養老服務管理、養老護理、老年康復等專業,培養養老服務專業人才。同時建立完善養老服務與管理類專業畢業生到養老機構入職獎補制度,重點支持應屆畢業生進入養老服務企業和機構就業。完善崗位津貼、培訓補貼等政策,加大養老服務從業人員培訓力度,提高養老服務隊伍素質,不斷提升養老服務綜合水平。

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